吴越：失控的农村建设用地与破解之道（调研杂感）

杨宁

 

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—— 兼论修订《土地管理法》的指导思想

  

制度经济学认为，制度变迁在经济与社会变革中起着重要的作用。严重失范农村建设用地、荒凉的空心村、满目疮痍的农村建设面貌、拔地而起的小产权房以及城市丽蓉的“城中村”疮疤都表明，现有的城乡二元分治的建设用地所有权制度在市场和农民群体的集体利益诉求面前已经败北。——题记

 

 

（一）作为“二等所有权”的农村集体建设用地所有权

  农村建设用地（宅基地、农村公益建设用地、乡镇企业用地）在当前存在着大量闲置与违法占用农村土地进行建设失控的问题。问题的根源，仍然在于目前国有建设用地与农村集体建设用地在权利上的不平等。农村建设用地的集体所有权与国有土地所有权相比，充其量只能称之为“二等所有权”。目前，“建设用地的城乡二元分治”体制甚至有着《宪法》、《土地管理法》等基本法律制度上的根源。

 

（二）“二等所有权”的体现

 

   农村建设用地权利的不平等体现在诸多方面。土地所有权的权能体现在占有、使用、收益和处分四个方面。而现有的制度对这四个方面均有限制。首先，从占有角度来看，法律限制非农村集体成员占有农村建设用地，要占有，得先经过土地国有化这一环节。其次，从使用权来看，法律禁止农村建设用地“以租代售”给本集体成员之外的人进行商业化使用（这与农业用地可以规模化流转是截然不同的），农村建设用地使用权也不得公开流转。第三，从所有权的收益权权能来看，农村建设用地也被制度死死地卡住脖子，在“土地征收制度”这一紧箍咒约束之下，农村建设用地的大部分增值收益被政府拿走，农村建设用地的发展权收益（也即土地增值的预期间接收益）并不能由农村建设用地的集体所有权人所享有。第四，从所有权最重要的权能处分权（也即所有权人自行出让所有权的权利）来看，农民集体作为农村集体建设用地的所有权人根本没有在平等协商的基础上自愿出让建设用地所有权的权利，这同样是因为土地征收制度这一紧箍咒。

 

（三）市场力量撼动紧箍咒

 

    而套在农村建设用地所有权之上的不平等制度，在“资本是天生的平等派”的市场机制和农民群体利益的双重冲击之下，正在被“无形的手”所侵蚀。套在农村建设用地之上的制度紧箍咒，也正在被“无形的密码”所解开。主要表现是，农村宅基地使用权买卖在事实上存在，农村建设用地使用权隐形交易市场已经形成，“以租代售”蔚然成风。在大城市近郊，“小产权房”屡禁不止。城乡二元分治的建设用地所有权结构的坚冰正在融化。在市场力量和农民集体利益的双重推动之下，违法、违规占用农村非建设用地用于商业化建设的苗头来势凶猛，这种无形的力量导致在农村某些地方，《土地管理法》已经形同虚设。

 

 

（四）市场与不合理制度博弈的结果：失范的农村建设用地

 

    市场的无形力量、农民的自我利益与对农村建设用地的不合理制度较量的结果，就是农村建设用地的严重失范。

 

一方面，由于现有法律对农村建设用地的流转，尤其是宅基地流转有着严格的限制，而大量农业劳动力转移到城市，这就使得农村，尤其是偏远农村当中，出现了大量的“空心村”。农村建设用地的大量闲置与资源浪费，换言之农村建设用地出现如此低下的资源配置率，与现有法律的不合理限制直接成正相关。

 

另一方面，同样是在市场和农民利益的驱动之下，在经济发展较快、土地增值潜力较大的农村地区，则出现了农民违法占用土地兴建房屋，乡镇政府、村组违规占用农村土地进行建设的失控局面。由于谁也说不清楚“农村土地究竟属于谁”（集体所有权权能虚化与主体虚位），在这种心理预期之下，农民、乡镇政府、村组干部于是以追求农村土地的短期利益最大化为首要目标，置土地利用总体规划、农村发展总体规划、耕地保护与环境保护于不顾。

 

除此之外，位于城郊接合部的“城中村”则成为了现代化城市丽蓉的不能承受的“疮疤”。这同样是市场、农民利益与不合理的土地制度博弈所形成的“外部性”。在现有制度安排之下，要改造“城中村”，将“城中村”纳入城市建设总体规划，首先就必须将“城中村”的集体建设用地征收为国有建设用地。然而，目前的征地补偿标准过低，城中村农民誓死也要捍卫集体土地所有权。你不给予足够的补偿，我就不搬迁。可以预料，如果现有制度不变，“城中村”里将出现更多的“钉子户”。

 

（五）制度平等才是化解难题之道

 

制度经济学认为，制度变迁在经济与社会变革中起着重要的作用。严重失范农村建设用地、荒凉的空心村、满目疮痍的农村建设面貌、拔地而起的小产权房以及城市丽蓉的“城中村”疮疤都表明，现有的城乡二元分治的建设用地所有权制度在市场和农民群体的集体利益诉求面前已经败北。当制度不能适应市场和利益主体的诉求之时，后者就会无情地抛弃制度。“法不责众”就是真实的写照。

 

然而，不合理制度与市场的博弈属于“非合作博弈”。这种非合作博弈的结果，就是产生巨大的负面效应：空心村、城中村和农村建设秩序的失控。

 

要使得制度与市场的博弈由负面博弈转为“合作博弈”或者说“正向博弈”，形成制度与市场的良性户动，就必须根据市场和利益主体的合理诉求修改现有的农村建设用地规则，消除因为制度不平等导致的对建设用地市场的严重扭曲，做到农村建设用地与城市建设用地“同地、同价、同权”。惟有这样，才能化政府与农民利益之间的干戈于玉帛，才能化混乱与失控的农村建设用地秩序为可控的、可持续的秩序。

总之，如何处理好制度与市场、政府与农民这二者之间的关系，将是土地管理法修订能否成功的关键所在。