发表于 2020-6-17 19:26:05
2008年5月16日星期五下午，由中福圣山文化研究所、京鼎律师事务所和学术中国联合主办的 “从‘公民上书’到‘公民立法’——关于‘违法行为矫治法’的立法建议稿之学理探究” 学术研讨会在北京市举行，集中探讨了《违法行为矫治法》（立法建议稿）的学理基础和宪政理念。会议得到了国内众多知名宪政专家、经济学家、大学教授、自由学者、知名律师及民间人士的支持，与会学者包括胡星斗、范亚峰、刘澎、张星水、秋风、张祖桦、仲大军、竹立家、赵国君、成晓霞、陈小平、张耀杰、曹志、许志永、孙国栋、侯文卓等。会议由博客中国总裁王俊秀主持。《违法行为矫治法》是国内立法的焦点之一，本次研讨会也因此受到众多媒体注目。
众所周知，由于现行劳动教养制度自身存在的诸多弊端，加上1982年出台的《劳动教养试行办法》本身的合法性也早已受到国内各界的强烈质疑，建立替代性的违法行为矫治制度逐渐成为学界共识。实际上，曾被各界寄予厚望的《违法行为矫治法》一度列入全国人大常委会的2007年年度立法计划，但由于种种原因，现在已经处于事实上的搁置状态，至于何时能够重新提上议事日程，仍然是一个未知数。
一、《违法行为矫治法》的大众焦虑和民间努力
据悉，原有的劳教制度屡被诟病，主要原因在于合法性不足，决定劳动教养的程序存在重大缺陷，对公民权利的救济严重缺乏等。作为限制和剥夺公民人身自由的一种强制手段，劳教依据的《劳动教养试行办法》涉嫌违反宪法、立法法、行政处罚法等多部上位法律，另外，在实践的操作过程中，劳教主要由公安机关一家自查、自审、自批、自纠，缺乏监督和制约，容易产生滥权的弊端。
有学者认为，立法机关在废除一项实行了几十年的法律时，需要考虑方方面面的因素，难免顾虑重重、颇多掣肘，于此形成对比的是，最近几年，民间力量在推动违宪审查、参与国家立法方面的积极性不断提高，比较典型的例子如北京理工大学的胡星斗教授，多次呼吁全国人大常委会对《劳动教养试行办法》及其配套规定进行违宪审查；曾上书全国人大常委会要求废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的三博士之一、北京邮电大学的许志永副教授也曾为劳动教养制度的改革进行过大量努力。不久前，中国社科院法学所范亚峰副研究员主持起草了《违法行为矫治法》（立法建议稿），该建议稿站在公民立场，以保障人权、限制公权为基本出发点，欲以“公民立法”模式推动人大尽快重新启动该法的起草、审议程序，加快《违法行为矫治法》的出台步伐。
从《违法行为矫治法》（立法建议稿）的有关说明中记者了解到，该建议稿对矫治对象，执法原则，矫治措施的设定程序、决定程序、执行程序等多个重要问题提出了自己的主张，此外，建议稿在违法行为矫治的形式和执行场所等方面也都有很大创新。
在立法的指导思想上，违法行为矫治制度主要不再作为一种惩罚，而是对违法行为的矫治，强调人文关怀和心理疏导，对矫治措施执行中的开放性做出了相应的安排，规定了教养学校和社区矫正等场所。如该建议稿规定：“教养学校是由司法行政部门主管的，对矫治对象进行行为矫治的场所，教养学校实行半封闭式管理，以教育人、感化人、改造人为基本宗旨，是特殊事业单位。教养学校作为行为矫治场所，矫治手段通常为法律、道德教育，技能培训，适当劳动，心理辅导等。任何单位或个人不得利用教养学校作为惩罚违法犯罪行为人的场所。”
在防范行政机关权力滥用方面，建议稿从权力法定、分权制衡、严格程序、赋予行为人多种救济途径、责任追究等多个方面做出了规定。如建议稿在第一章总则中提出了分权制衡原则：“对公民的违法行为采取强制矫治，必须由公安机关提出申请，由人民法院审查决定”。这就纠正了原有的劳教制度中，公安一家自审自批的弊端。在违法行为矫治措施的决定程序一章中，规定了当事人的辩护权、申辩权、上诉权、申请回避权、获得国家赔偿权等各项权利。
《违法行为矫治法》（建议稿）对违反上位法规定的行政法规、地方法规、各种规章的处理做出了特别规定，这也是法律文本的另一个亮点，该建议稿规定：“行政法规、地方性法规设定的强制矫治方式或变相限制公民人身自由的措施无效，由全国人民代表大会常务委员会予以撤销。部门规章设定的该类措施无效，由国务院予以撤销。地方政府规章设定的该类措施无效，由国务院或者由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会予以撤销。”
建议稿还汲取新《劳动合同法》的一些教训，在保障人权和提高司法行政效率中间力求有所平衡，如建议稿第十九条规定：“对违法行为矫治的决定适用简易程序。由公安机关提出申请，人民法院决定。人民法院可指派一名审判员独任审判。”
据参与起草的学者介绍，建议稿对矫治期限，强制矫治转为社区矫正，辩护人的地位，被矫治对象在接受矫治期间的权利保护等都有相应规定。此外，考虑到法律的弹性，建议稿把具体规章制度的制定权留给了国务院和司法行政部门。
二、我们期待怎样的《违法行为矫治法》
在改革劳教制度的思路上，国内理论界和实务界有着不同的观点。有些学者主张彻底废除劳动教养制度，也不赞同作为替代方案的违法行为矫治制度，《律师观察网》赵国君先生就认为，矫治制度仍有可能以道德的名义侵犯少数人的权利；更多的观点则倾向于制定《违法行为矫治法》，借鉴国外的保安处分和轻罪处罚制度，以填补《治安管理处罚法》和《刑法》之间的空白。
著名的自由学者张祖桦先生认为，对劳教制度的改革存在“破”和“立”两个方面。在废除既有劳教制度方面，争议已经不大，无论从劳教制度的来源，还是这几十年的实践来看，劳教制度都不能适应社会进步的要求，“破”是必然要求。从“立”的方面看，新的违法行为矫治制度应考虑与国际人权条约的接轨，如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等；其次，可以借鉴国外的保安处分制度、轻罪处罚制度等，建立适合中国国情的违法行为矫治制度；第三，应严格按照法治的基本原则进行立法和执法等工作，将违法行为矫治的决定程序从公安机关转移到法院；第四，应当对行为人的权利经济加以更周密、细致的安排。
北京理工大学胡星斗教授说，我国的违法行为矫治制度可以引入国外的“善行保证”的做法，也即通过保金、保人等方式，在不强行限制人身自由的情况下，监督、教育、改造违法犯罪行为人；在矫治的措施上，可以采用公益劳动、社区服务等方式进行。从立法层面讲，未来的《违法行为矫治法》应该遵循程序司法化、条件法定化、程度轻缓化、手段人道化、形式多样化等合乎以人为本原则的思路，一部好的《违法行为矫治法》，还应避免既得利益法制化、处罚权失去监督、处罚对象过于宽泛、程度过于严厉等情况的出现。矫治手段可采取先松后紧的方式，有机结合开放式和封闭式的矫治模式。
中国政法大学的成晓霞教授、经济学家仲大军先生则对新的《违法行为矫治法》表达了自己的疑虑。成晓霞教授从法律专业和法律实践的经验出发，认为所谓劳教制度的合法性问题也许并不存在，部门立法如果没有限制人身自由，那么这种立法就是合法的。另外，还要弄清楚《违法行为矫治法》到底是程序法还是实体法，第三，如何理解矫治？因为我们主要解决的也许并不是矫治不矫治的问题，而是如何矫治的问题。仲大军先生则认为，徒法不足以自行，单靠制定一部法律并不能解决问题，也许公民社会和人权观念的培育更为重要。
此外，我们要矫治的对象包括哪些？他们的基本情况是什么样的？对不同的违法犯罪行为是否需要进一步细分？有权进行矫治的主体是谁？矫治场所的设置和运转应该遵循什么样的规则？北京邮电大学许志永副教授，普世社会科学研究所曹志先生认为，只有对这些问题进行更加深入的研究，才能构建未来《违法行为矫治法》稳固的理论基础。
三、从“公民立法”眺望“公民立宪”
记者看到，“公民立法”成为本次研讨会的热门关键词。多位学者认为，《违法行为矫治法》（建议稿）激活了“公民立法”这样一种法治实践，对于推动公民维权运动、建立民主宪政制度具有深远意义。范亚峰副研究员说，“公民立法”作为公民维权运动的一部分，或将推动中国公民走出“臣民” 和“暴民”的历史怪圈，使公民自身成为法律的制定者、解释者和实践者，推动公民社会以公平正义为坐标，建设自由而繁荣、仁爱正义的中国社会。
普世社会科学研究所研究员曹志先生肯定了“公民立法”的提法。他说，如果从公民维权运动的框架下考察“公民立法”的话，并不一定要求公民提出的建议稿进入人大审议程序。在目前的政治体制中，我们的人大代议制度还不完善，公民和立法部门达成互动，参与到立法的竞争中去，这就是公民立法。
著名自由撰稿人秋风先生，社会科学院的刘澎教授，《中国中小企业导刊》主编陈小平先生、自由学者张耀杰先生，专栏撰稿人侯文卓女士，国家行政学院的竹立家教授等人从公民参与，防止人大立法权力非法转移，公民在立法上的建议权、创制权、审议权、公决权，国际人权保障以及落实宪法权利等不同角度，对“公民立法”提出了自己的见解。大部分学者都肯定了“公民立法”的社会现实意义。
但也有学者从法律角度对“公民立法”表达了不同意见。北京邮电大学的许志永副教授认为， 2003年至今，并不存在“公民上书”到“公民立法”的清晰脉络，而且，从法律上来说，所谓“公民立法”的提法是不可能的，因为立法权掌握在国家公权力机关，公民没有这种权力，无论是上书也好，起草建议稿也好，都只是一种立法建议。但无疑，这种提出法律草案建议稿的努力是具有重大建设性意义的，公民社会应兼具批评性和建构性两方面的作为，公民提出法律建议稿本身就是建构性的努力。
范亚峰先生认为，回顾过去几年，公民维权运动的数量和质量都有了很大提高，开始逐步影响到结构性立宪的发展。从法治的层面上考虑，“公民建议”和“公民立法”都可纳入公民维权运动中去，也可以看做是结构性立宪的一部分。《违法行为矫治法》（立法建议稿）持守“中道”，抛弃极端的、基于既有立场的思路，设定一种建设性的立场，这是建议稿传达出的第一个理念；随着社会危机的不断涌现，政治体制改革的压力开始从边缘层和中间层向政治的核心层扩展，这里面，社会中间层的变革非常关键，如推动全国人大尽快批准和实施《公民权利和政治权利国际公约》，废除劳动教养制度，代之以更人性化的违法行为矫治制度，废除户籍制度实现城乡户籍一体化，推进司法独立等，可以预见，未来几年内，这些都将成为迫切需要社会各界共同努力的工作。推动法治进步，将会对缓解社会压力起到重要作用。
范亚峰副研究员还认为，公民维权、公民立法作为公民参与公共事务的重要途径，其更长久的意义还在于，它是连接官与民、超越“左”与“右”、沟通精英与大众、搭建东西方话语平台的重要环节，也因此体现出官民互动、以司法为中心、符合中国自由传统、温和渐进、彰显爱与公义等特点，是生成社会元规则的重要手段，将催生符合宪政要求的制度安排，并启示我们妥善处理政府权力、公民权利和社会利益的关系，努力走出一条从“公民建议”到“公民立法”再到“公民立宪”并最终实现公民宪政的道路。
也许，民主和宪政离我们并不遥远。
2008年5月19日