刘澎：关于中国宗教问题的访谈(一)

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刘 澎

一、关于中国政教关系的模式

《福音时报》：改革开放以来，宗教在中国快速发展，政府如何贯彻落实好宗教政策、如何处理好与宗教信仰群众之间的关系十分重要。您怎样看待中国现行的宗教管理政策？目前中国政教关系的现状与影响政教关系和谐发展的关键问题是什么？
刘澎：宗教在一个国家有着什么样的地位，发挥什么样的作用，要看这个国家的政教关系如何。凡是有宗教的地方，就有政教关系问题。处理政教关系问题的关键有两点，第一是国家如何看待宗教，如何对宗教进行定义和定性；第二是国家用什么办法处理宗教。这两点明确了，政教关系问题就好办了。
中国已经将“保护公民宗教信仰自由”写进了宪法，在这个大前提下，如果要强化政府管理部门对宗教事务的管理，却没有明确的、得到绝大多数人认同的法律，单靠传统的行政手段，是不可能解决问题的。解决宗教问题，首先要弄清楚宗教问题的性质，然后才能制定出正确的政策。
中国信仰宗教的人数，过去说是1亿多，现在有人说是3亿，到底多少，没有准确的统计。但对于至少有上亿人的庞大的宗教信仰群体，国家把它看成是什么，这很重要。毛泽东曾说过：我们要团结大多数群众，团结大多数干部。他搞了很多运动，但每一个运动都是把斗争目标指向特定的一部分人，而不是斗争大多数人。他要团结大多数，他始终说百分之九十五以上的干部、群众是好的。为什么要团结大多数？就是因为对于统治者来说，掌权的合法性来自于大多数人的支持。如果大多数人不支持你，你的政策和他们没关系，你肯定要出问题。对宗教的定性和定位看起来好像是个理论上的问题，但它实际上决定了政策的走向。如果你对宗教的定位不准确、不客观的话，那么就会导致非常大的政策上的失误。
过去我们对宗教有很多负面的评价，比如“精神鸦片”、西方的“文化侵略”等等很多负面的说法。胡锦涛主席在中共十七大提到宗教问题的时候，强调要“发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”，明确肯定了宗教在中国社会的价值，符合马克思主义的基本原理。如果宗教的影响主要是负面的、消极的，它为什么还能在全世界这么持久、广泛地存在？我们不能把宗教的存在解释为是骗子对广大群众进行欺骗的结果。如果以“骗子遇见傻子”这个公式来解释宗教的话，问题就太简单了。如果不能这样解释，我们就得深刻地反思，我们对宗教的定性和定位是不是恰当。政府是代表国家权力处理宗教问题的，如果你把宗教看成是负面的，负面的东西就得要消除、要打击；但如果它不是负面的，那就是另外一个问题。
对宗教有了一个客观的认识后，接下来的问题就是国家用什么办法来处理它，用行政的办法，还是用法律的办法？这就涉及到应该采用什么样的政教关系的模式。世界上政教关系的模式很多，不同学者有不同的分类，但基本类型不外乎四种：第一种是政教合一，例如梵蒂冈、塔利班搞得就是政教合一。第二种是政教分离，美国、加拿大采用的是这种模式。第三种是教高于政，宗教神权大于世俗权力，像伊朗等某些伊斯兰教国家就是这样。宗教精神领袖很重要，世俗权力服务于宗教权力，伊斯兰教法高于国家的行政权力。第四种是政高于教，世俗权力高于宗教权力，前苏联东欧社会主义国家都是这种模式，不管什么宗教都必须服从于政权。
从政教关系的类型上来说，中国不是政教合一，也不是政教分离，而是世俗权力高于宗教权力，有的学者称之为“政主教从”型。中国为什么不是政教分离型？这涉及对政教分离基本概念的理解。所谓“政教分离”，有两种理解，一种是指宗教是宗教，政府是政府，二者互相独立、互相分离；另一种是指宗教要与政府分离，宗教不能干预政治，不能干预教育，不能危害公众健康。但政府能不能干预宗教、政府能不能控制宗教组织的活动、介入宗教的事务呢？政府可以。这种“政教分离”实际是“政”可以不与“教”分离，但“教”必须与“政”分离，分离的目的在于限制宗教权力、而不是限制政府权力，当然也不是政教双方在独立基础上的相互分离、分立、分开。目前国际上公认的政教分离含义应该是前一种，即宗教不能从国家取得任何政治上的特权，不能得到国家在财政上的任何补贴；国家在政治上不扶持任何宗教、不打击任何宗教、不介入任何宗教；在财政上、经济上不支持任何教派；管理宗教的不是政府而是法律，政教双方发生矛盾通过法律手段解决。
我们国家采取什么模式？是用政教分离的方式，还是政高于教的方式来对待宗教？是通过设立政府行政部门，依靠行政管理和行政许可的手段来管理宗教，还是通过法治来调节政教关系？我想大家都知道。我关注的是国家应该怎么定性宗教、怎么对待宗教。如果国家把宗教当成一个消极的、要打击、要镇压的一种社会力量的话，那么宗教和国家的关系只能是敌对的。如果国家把宗教看成是管理对象的话，国家和宗教的关系就是君臣的关系，宗教只能在国家的控制之下活动。在这两种关系模式下，要想让政教关系和谐，是不可能的。强势一方的国家和弱势一方的宗教怎么处理关系？只能是弱势的一方被迫服从强势的一方。弱势的一方如果无法维护自己的利益，又无法拒绝强势一方的控制，就会出现另一种情况：离心，不合作。这是一种消极的抵抗，其结果就是政权可以控制、管理宗教，但成本很高、代价很大。当这种以控制为目的的宗教管理的成本高到一定程度，超出了政府能够承受的限度，达不到原来控制与管理宗教的目的时，这种宗教管理模式的有效性究竟有多大，就值得怀疑了，就会成为作为强势一方的政府不得不考虑的问题。
现在中国的政教关系中，并不存在宗教权威等于政府、高于政府的问题，而是宗教一方完全处于政府的控制之下。与政府相比，宗教方面弱得不得了，它连公开活动的权利都没有，但是政府仍然要对它采取全面的掌控，要对它的人事、教务、财务进行全面的控制。谁不服从这种控制，谁就会成为国家打击的目标。在这种情况下，宗教不可能进行反抗，但可以进行有效的离心、可以与政府保持距离、可以不合作，这就使得政府无法与宗教和谐，无法处理好关系，无法让宗教为维护执政者的统治发挥作用。
建国以来，政府在如何对待宗教的问题上有过许多深刻的教训。我们对宗教采取过各种各样的打击、限制的措施，但不管什么手段，都没有能够阻止宗教的发展。政府应该考虑和反思，在对待宗教的问题上，实行的政策和措施究竟是否有效？是否合理？中外政教关系的历史经验表明，要处理好国家与宗教的关系，不能搞一厢情愿。没有宗教信仰者和宗教组织的主动参与和积极支持，任何对宗教的管理都是无效的。信教群众不认可、不支持、甚至抵制和反对，对宗教的管理就进行不下去。国家的宗教政策与宗教管理模式能否得到宗教信仰者和宗教组织认同的关键首先是管理者进行宗教管理的动机。如果你的目的是要控制宗教、限制宗教、促使宗教消亡，宗教怎么会听你的？其实从理论上，马克思和恩格斯早已在这个问题上做了明确的阐述：只有在政党、阶级，国家消亡之后，宗教才会消亡。既然如此，结论就是在我们能够预见到的时间内，宗教都将存在，政府必须与宗教和睦共处，必须建立和谐的政教关系。而和谐的政教关系必须是双方自愿的，不能搞一方对另一方的强迫。政府对宗教的支持和压制只能在一段时间起到相对而有限的作用，不解决根本问题。世界各国在处理政教关系问题上正反两方面都有许多值得我们总结、借鉴的东西。
中国未来的政教关系将会如何发展？按照目前的发展趋势，我们有理由相信执政者会越来越现实，而不会越来越脱离实际；会越来越依靠法治，而不会越来越依靠行政手段、强化行政管理。国家绝对不会永远背着“宗教国企”的包袱，一定会把宗教组织推向宗教市场，一定会完善宗教立法，这种局面的出现只是一个时间问题。因为这样既有利于宗教，也有利于政府，更有利于整个社会。

二、关于宗教立法

《福音时报》：如何解决当前面临的宗教问题？这些问题是否意味着国家应继续加强对宗教组织的管理，通过出台更多更细的宗教管理条例来规范各宗教的发展？如果依法管理，如何完善宗教法治？
刘澎：宗教领域中存在各种问题，有的还相当尖锐。有问题不可怕，可怕的是缺乏一个政教双方及全社会公认的解决问题的游戏规则。这个游戏规则不能是别的什么东西，只能是法律。处理宗教问题，最好最根本最有效的办法还是要实行法治，依法管理。世界上所有国家都有宗教，都存在宗教管理的问题。但管理的方式很不相同。我们追求的应该是一种以保护公民宗教信仰自由权利为出发点的，低成本、高效率，有利于促进宗教与非宗教关系的和谐与社会稳定的，对国家、宗教和社会都有利的，行之有效的管理模式。这个模式是什么？就是法治框架下的政教分离，就是通过法律的方式而不是依靠行政机构的行政管理方式，处理涉及宗教方面的各种问题。
我国各级政府都有专门管理宗教事务的机构，几十年来，各级宗教管理部门一直在努力工作，但宗教方面的问题并没有因此而减少，更没有消失，有些问题甚至反而更加突出了。那么，这是否意味着国家应该出台更多更细的宗教管理条例，应该按原来的模式进一步加强对宗教组织的管理，对宗教组织的人事、财务、活动、场所等予以更多的控制？回答应该是否定的。目前宗教方面出现的问题，不是政府没有宗教管理部门，不是政府管理部门“不会管、不愿管、不敢管”，而是管理模式本身是否有效的问题。政府管理部门从来没有放弃对宗教组织的管理，为什么经过几十年的管理，国家对宗教管理投入了大量人力、财力、时间之后，问题不仅没有消失反而越来越多？如果宗教方面的问题不是暂时的、局部的，而是大范围、长时间的普遍存在，如何解释现行宗教管理模式的有效性、正确性？很明显，在现行宗教管理模式无法有效地为今天宗教方面面临的各种现实问题提供解决方案时，我们必须从效果与动机高度统一的角度对宗教管理模式本身进行反思，必须承认现有宗教管理模式存在问题。
中国现行宗教管理模式的主要问题是什么？是旧的管理模式的指导思想及运作方式与新的社会经济发展变化之间严重的不适应。对宗教事务的现行管理模式是计划经济时期旧观念的产物。这个模式除了在理论上对宗教的认识偏差之外，出发点主要是为了方便政府对宗教事务的管理，而不是为了满足宗教信仰者、宗教组织在宗教信仰上的需要。在计划经济时期，一切都以政治挂帅，凡事追求大一统，政府在极左思想的指导下，做了许多超越社会发展阶段、违背宗教信徒利益、刺激宗教信仰者感情、严重脱离群众的事。改革开放之后，党和政府在恢复宗教组织、落实宗教政策方面做了大量工作，但计划经济时期制定的宗教管理体制并没有改变。相对其他领域而言，宗教管理部门的改革严重滞后，由体制造成的政教关系的老矛盾及随着社会转型、市场经济、全球化、信息化等社会经济变化而出现的宗教方面的新问题，使得宗教管理工作空前复杂。但宗教管理部门不仅没有认真反思自己在指导思想与管理体制方面的问题，反而将宗教方面的各种问题方便地作为要求中央强化宗教管理体制、保留和扩大宗教管理部门编制、增加宗教管理部门预算与权限的理由，把加强管理作为解决宗教问题的出路，致使宗教领域中各种问题产生的根源得不到触动，旧的宗教行政管理体制进一步强化，从而导致问题越来越多。
随着时代的发展，社会的变化，政府通过原有的宗教管理体制管理宗教的愿望和社会转型时期宗教组织、宗教信仰者的需求之间的差距、张力越来越大。改革开放30年的历史经验雄辩地证明，旧体制产生的问题只能通过改革逐步解决。不从改革管理体制上入手，不从制度安排、权力分配和法治建设上下功夫，旧的管理思路不转变，旧的体制不改革，出台再多再细的行政法规、规章、条例都无济于事。
从解决实际问题的角度出发，要妥善处理宗教领域中的问题，唯一的办法是贯彻依法治国的原则，走法治之路。有人提出宗教问题具有特殊性，“宗教无小事”，用行政手段处理便于请示汇报比较方便，似乎这可以成为在宗教领域不搞法治的理由。实际上，任何一个领域都有自己的特点，各行各业都无小事，涉及国家、社会、人民群众利益的任何事情都是重要的。根本不存在着某个没有特殊性、只有一般性，没有大事、只有小事的领域。因此，每个领域中的每件事情、每个问题都需要依法处理。单纯强调本领域、本部门工作的重要性并以此作为可以继续维持旧的行政管理体制、可以不改革、不搞依法治国的理由，是没有道理的，是对依法治国原则的抽象肯定、具体否定。正因为“宗教无小事”，都是“大事”，所以我们更应该从法律的高度对“大事”进行规范，更应该实行宗教法治。
作为现代文明与法治国家，公民有信仰宗教的权利，我国宪法也对此作了明确规定。国家要做的是保护公民宗教信仰自由权利，促进宗教内部、宗教与非宗教、宗教与国家关系的和谐，让宗教组织和宗教信仰者在经济建设与社会发展中发挥积极作用，而不是对宗教实行控制，将宗教团体作为自己管理下的国营企业。为此，国家必须制定相应的法律，对涉及宗教信仰者及宗教组织的问题，宗教与其他群体的关系进行调节、规范，这种规范是必要的、合乎法律的，是为全社会的根本利益服务的。如果宗教组织和宗教信仰者的活动、行为危害了其他人、其他团体或社会的公共利益，应该受到法律的惩罚，法律应该是国家处理宗教问题的唯一依据。从效果上看，法律也是调节宗教与宗教，宗教与非宗教，宗教与国家之间关系的最好方式。依靠法律处理矛盾，解决问题，保护国家和全社会大多数人的共同利益，是法治国家、文明社会进步的标志。宗教领域应该如同其他任何领域一样，实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究、依法活动、依法管理”。作为国家来说，管理宗教、处理宗教问题的方式不应离开法律，离开法治的轨道。
现在比较迫切的问题是，我国没有一部由全国人大通过的、可以用于司法实践的、有关宗教问题的综合性基本法律。因此，依法管理宗教，首先要有法，要完善法制，要制定《中华人民共和国宗教法》。有了完善的法律，处理宗教方面的问题才能有所依据，国家对宗教的管理才能成为社会各界的共识。没有法，也就无所谓合法、非法、违法，所谓“依法管理”也就无从谈起。因此，法治不健全、不完善，要想解决宗教方面的问题就是一句空话。宗教领域的工作，当务之急是立法。但谈到宗教立法，却有人以“目前缺乏共识，时机不成熟”为由，力图继续维持旧的宗教管理体制。
那么，究竟是在哪些问题上大家“缺乏共识”，从而导致宗教立法的“时机不成熟”呢？首先，是关于立法的目的与宗旨，也就是为什么要立法、为谁立法？立法的宗旨与目的是为了保护公民宗教信仰自由权利、保障社会和谐、促进宗教关系和谐、规范和调节宗教与国家、社会、个人等各方面的关系，还是要制定一部主要体现行政管理部门意图的“宗教管理法”？一些希望强化国家对宗教的控制与管理的人，想要立的法是为了提高管理部门与管理者的权威，他们心目中要立的法应该叫“宗教管理法”；与此相反，希望通过法律保护自己宗教信仰自由权利的人，想要立的法则是“宗教自由保护法”。这是截然对立的两种立法宗旨。怀有这两种立法愿望的人都意识到，要立一部完全符合自己心愿的宗教法是很困难的，宗教立法程序一旦启动，搞不好会出现一部与自己心愿完全相反的宗教法。
对于前一部分人来说，如果所立之法不是为了方便自己更好地管理宗教，还不如没有法。现在对宗教的管理以政策为主，政策握在自己手里，可以随意解释、自由行使权力；而一旦有了宗教法，虽然宗教组织、宗教信徒要按法律办事，但同时也限制了自己作为管理者的权力，自己也要服从法律，依法办事，因此最好还是不立法为好。
对于后一部分人来说，如果把目前以限制宗教、管理宗教为宗旨的政府管理部门的行政法规、管理条例提升为法律，进一步强化政府对宗教的行政管理权威，还不如没有这个法。显然，立法的宗旨与目的不同，导致的结果完全不同。在双方利益完全对立、双方对立法结果没有把握不能确定的情况下，双方都觉得宁可维持现状，也不能立一部不合自己愿望的宗教法。因此，对于宗教立法，虽然既有支持的，又有反对的，但从宗旨上说，是否立法不是问题，关键要看对谁有利。我所说的宗教立法不是反应某一个方面，某一个集团的利益，而是要体现全社会的公共利益；我们不能立一部宗教管理法，但也不能立一个保护某个宗教的法。我们立的是一个可以调节宗教与宗教，宗教与非宗教、宗教与国家之间关系的法。当然，首要的大前提是保护公民的宗教信仰自由，同时也要考虑宗教与国家、宗教与社会的关系，要得到绝大多数人的认可，这是立法的难点。现在表面上社会各界没有达成宗教立法共识，其实后面是没有在利益上得到协调。因为立法的过程是一个利益调节、权力重新分配的过程，立法的难点就在这里，这个道理其实也很简单，只是大家不愿公开说出来罢了。
    其次是实行宗教立法的必要性。有人质疑，宗教属于个人的精神信仰，国家有必要立法吗？中国现有的法律已经不少了，没有必要再立宗教法。还有人说，世界上很多国家没有宗教法，中国为什么要立宗教法？难道管理宗教非要立法不行？
应该说，这种认识是一个非常大的误会，是一种误解，误读，经不起推敲。以美国为例，美国没有宗教法，但是美国与中国在涉及宗教的法律体系方面有三点显著的不同：第一，美国宪法第一修正案规定了政教分离与宗教自由，这是最高法院处理宗教问题的最根本的法律依据。我国的宪法虽然也对宗教信仰自由作了规定，但美国的宪法可以作为庭审的依据，我国的宪法没有司法化，不可以作为庭审的依据，美国的违宪行为可以由法院受理，我国的违宪审查不可以由法院受理。第二，美国是一个判例法国家，美国法院、特别是最高法院对涉及宗教问题的每一个案例的判决，都对美国的行政、司法具有巨大的指导意义，在司法实践上起着法律的作用。美国立国以来涉及宗教的判例非常多，这些判例在对保护宗教信仰自由，调节和规范宗教和宗教之间，宗教和非宗教之间，宗教和国家之间的关系方面，做出了非常详细具体的规定。由于判例涉及到了政教关系、宗教与社会的关系、宗教组织之间的关系、宗教团体的人事、财务、教务问题、宗教信仰者的权利等方方面面，因此凡是涉及宗教方面的问题，基本上是有例可循。第三，美国虽然没有宗教法，但在联邦与州都有很多涉及宗教的法律。处理宗教问题，不仅“有例可循”，而且“有法可依”。世界其他法治国家处理宗教问题的方式大多也是要么是有专门关于宗教的法律，要么是在各种法律中对宗教问题进行明确的规范。
反观我国，我国的宪法尚未司法化，不能进入庭审；我国是成文法国家，不是判例法国家；我国各种现有的法律中专门针对宗教问题的规定很少。在司法实践中，我国既没有一部关于宗教的基本法，现有的各种法律又无法对宗教方面的各种问题进行明确的规范、调节，关于宗教问题的法律体系还很不健全、很不完善，处理宗教问题还没有进入法治阶段。因此，美国或其他国家没有宗教法，不能成为我国不立宗教法的理由。
第三是对宗教立法的成本与法律体系设计的不同考虑。是否需要立一个宗教法，必须考虑立法的成本。如果我们现有的各项法律已经涵盖了宗教领域中的各个方面，可以完全解决宗教方面的问题，足以起到保护公民宗教信仰自由的权利、有效地调节和规范宗教内部、宗教与非宗教之间、宗教和社会、宗教和国家之间的关系，那么再立一个宗教法就没有意义了。但如果现行的法律体系不能覆盖宗教领域中的各个方面，不能为国家处理宗教方面的问题提供充分的法律依据，而我们又不想立一个综合性的宗教方面的基本法，我们就必须把现有的各种法律，例如教育法，婚姻法，公司法，建筑法，劳动法，土地法、私有财产保护法等各种可能涉及宗教的法律都修改一遍，在现有的各种法律中，修改或增加有关涉及宗教的条款，从各个部门法的角度，对涉及宗教的人事，财务，教育，建筑，场所，活动，交流，权利，社会服务等方方面面都做一个规定。也就是说，我们需要修改大量现有的法律，由这些法律分别承担涉及宗教各个方面的法律规范的任务。但这样做的难度之大、时间之长、毫无疑问大大超过了把各种法律规范集中起来形成一部宗教法所需的成本。况且，随着社会的发展，时代的变化和宗教方面各种新情况、新问题的出现，法律永远会显得滞后，立法机关需要对各种涉及宗教的法律不断地进行修订，因此而产生的工作量与立法成本显然是立法机关不愿意也不能承受的。在操作层面上，经常对大量法律进行修改是不现实的。从法律体系上说，这种把涉及宗教的法律规范分散放置的设计与我国已有的以各个专门领域的基本法、部门法为主的立法特点也是不相符的。
这个问题表面上是个立法设计问题，是应该把涉及宗教的法律集中放在一部法律里面，还是分散放在十几部、几十部法律里面的问题，其实是个究竟要不要宗教法治的问题。如果我们有了关于宗教的各项法律规定，你怎么放都无所谓，尽管成本很不一样；有所谓的是，你不能在哪儿都没有——如果各种现行的法律里面都不涉及或基本不涉及宗教问题，同时又没有一部专门处理宗教问题的宗教法，一旦宗教方面发生问题，需要处理时却没有法律依据，最后就不得不依靠行政机关的行政手段进行行政控制，处理宗教问题就会仍然是“人治”，而不是“法治”，这才是问题的实质。
说到这里，可以明白，宗教立法不是目的，目的是用法律来规范宗教和非宗教，宗教内部，宗教和国家之间的关系，我们不是为了立法而立法。世界上许多国家没有宗教法，但不等于这些国家不采用法治的方法对待宗教与宗教问题。中国要不要立宗教法，不是关键，关键是要不要在宗教领域实行法治，有没有能够应对宗教问题的法律。如果我们坚持不搞宗教法，我们就必须修订各种涉及宗教的法律，刚才的分析表明，这样做成本太大，不现实。所以我们应该走低成本、高效率的宗教立法之路，把涉及宗教领域内的各种问题的法律规范集中起来，立一个宗教的基本法，使宗教方面的问题，有法可依，有明确清晰的法律表述。如果将来社会发生了变化，宗教领域出现了新情况、新问题，我们只需要修订宗教法这一部法律就可以了。说到底，立不立宗教法，不能看别的国家有没有宗教法，而要看我们有没有对宗教的法律规范，能不能实现宗教法治。如果我们没有对宗教的法律规范，不能实现宗教法治，我们就必须在宗教立法方面努力。
最后，还有一个如何立法的问题。搞宗教立法，必须合乎《宪法》、《立法法》的要求，必须贯彻“开门立法、民主立法、科学立法”的原则，广泛征求和听取社会各界的意见。不能关起门来，由政府主导，按照政府管理部门的意见，为维护政府职能部门的利益，搞部门立法、行政立法。如果政府每个管理部门都这样搞，都把自己本部门的规章条例改头换面包装成“法律”，中国的法治岂不是一夜之间就可完成？没有广大群众的参与，没有社会各界公开的讨论、辩论，关门立法，必然脱离实际，无法形成社会共识，用缺乏民主、公开的方式立出来的法，是得不到群众认可的，解决不了实际问题。

三、关于《宗教事务条例》

《福音时报》：目前《宗教事务条例》是否能适应宗教发展的要求？法制观念在中国深入人心，教会也越来越趋于通过法制途径解决各种问题，在目前没有宗教法情况下，《条例》能否满足宗教团体用合法手段来维护自己的合法权益？
刘澎：2004年．国务院出台了《宗教事务条例》（以下简称《条例》）。《条例》实施五年来，宗教方面的问题是多了还是少了？“非法宗教组织”与“非法宗教活动”的数量是增加了还是减少了？宗教界、学术界、法律界及各种其他社会力量、港澳台同胞、海外华人华侨对《条例》表示赞成、欢迎的多还是质疑、批评的多？基层政府宗教、统战、公安、安全等部门的工作人员对《条例》的有效性、可操作性表示满意的多还是不满意的多？《条例》在实现政府管理宗教团体与信教群众的意图时是作用极大还是不起作用？一句话，《条例》出台至今是基本成功，还是基本失败？这是一个全国人民有目共睹的事实，这个事实就是：《条例》不能解决当前宗教方面的问题，不适应我国现阶段社会发展和包括宗教信仰者在内的人民群众的需要。
为什么一项精心设计、耗时数年专门针对宗教问题的行政法规推出后会缺乏民意认可，缺乏有效性？这是因为，《条例》是新的，思想是旧的。《条例》从宗旨、内容到形式都严重落后于时代、落后于社会的发展，在指导思想上不符合中国共产党反复强调宣传的党在宗教问题上的基本政策，不符合各界群众、宗教团体、宗教信仰者对党的宗教政策和宪法的基本理解与认知；在法理上是违宪的，缺乏法理依据。不论政府管理部门如何表白、如何解释，任何看过《条例》的人都明白，《条例》的根本目的不是为了保护公民的宗教信仰自由，而是为了强化国家对宗教团体及宗教信仰者的控制，为了方便政府宗教管理部门自己对宗教的管理。
首先，《条例》的宗旨与指导思想存在问题。1982年，中共中央在19号文件中根据党在宗教问题上的历史经验，明确提出“尊重和保护宗教信仰自由是党对宗教问题的基本政策”，实行这个政策的目的是“使全体信教群众和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来”，这是党“处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点”，“任何背离这个基点的言论和行动，都是错误的，都应当受到党和人民的坚决抵制和反对”。同时，党也把保护公民宗教信仰自由写进了宪法。党的历届领导人都反复表示要“保护宗教信仰自由”。党章、宪法、党的宗教基本政策上从来没有提到要用行政手段管理宗教，从来没有要求宗教信仰者必须加入哪个团体，用何种方式实践自己的宗教信仰。这就为广大群众理解党的宗教政策定了一个大概念、大原则、大前提——中国共产党和中国政府的宗教政策是“保护公民宗教信仰自由”。
有了这个大概念、大原则、大前提，政府管理部门在强化其对涉及与宗教有关的各项事务进行管理时，除非有一个明确的得到立法机关和绝大多数群众认可的法律，否则单凭行政管理部门使用传统的行政手段管理，就会与广大群众的认知产生矛盾。因为管理部门行使权力进行管理时，管理的方式实际上是要求宗教团体与信教群众在涉及宗教的各项具体问题上向政府管理部门申请行政许可，政府通过对各项问题实施行政许可审批保证政府意图的贯彻落实。但广大群众在宗教问题上理解的大概念、大原则、大前提是政府应该保护公民宗教信仰自由。宗教管理部门虽然从来没有忘记把自己的工作目的说成是为了“保护公民宗教信仰自由”，但其强调的往往是“宗教关乎社会公共利益”，“宗教无小事”，“不能利用宗教危害社会公共利益、危害国家利益”；而其工作重点则是对各宗教团体、宗教场所、宗教人士、宗教活动实施行政许可审批——凡涉及宗教的各项问题都要经过审查批准，审批的标准完全掌握在政府管理部门。政府宗教管理部门负责人多次强调：“如果宗教仅仅是一种观念形态，就谈不上什么事务，也谈不上什么管理”，但宗教还有“活动”，所以“必须进行规范和管理”。《条例》就是在“维护社会公共利益”、“维护国家利益”的旗帜下，政府管理部门对涉及宗教问题实施行政许可审批的标准，这就使得大多数信教群众理解的国家“尊重和保护宗教信仰自由”的大原则在现实中失去了意义。
几十年来，党的宗教信仰自由政策的理论与政府宗教管理体制的现实之间巨大的差距，始终是一个人人都很清楚但又无法公开讨论的高度敏感的问题，群众对党的宗教信仰自由政策的理解与自己对政府宗教管理体制的切身体验是矛盾的，对立的。因此，由政府宗教管理部门主导起草、主要为方便政府管理宗教的《条例》从其出台的第一天起，就受到了信教群众和学术界的批评与质疑也就不足为奇了。显然，信仰宗教的一方与管理宗教的一方在如何看待《条例》的指导思想与宗旨这个最基本的出发点上就产生了分歧，毫无任何共识可言。
其次，《条例》在诸多方面不合法理，存在违宪问题，与中国的基本法律原则直接冲突。比如，宗教信仰自由涉及公民基本权利，宪法中明确规定对涉及公民基本权利的规范，只能由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会做出法律规定。除了这两个机关以外，任何人没有权利对公民的基本权利进行法律规定，这就是宪法中的保留原则。《条例》是行政部门未经立法机关授权自行颁布的一部行政法规（根据宪法不可能得到全国人大或人大常委会授权），其法律位阶低于全国人大通过的法律。但在全国人大没有制定《宗教法》之前，《条例》旨在以行政机关自行制定的行政法规来代行法律的功能，规范涉及公民基本权利的问题，这是以下位法取代上位法，违反了宪法保留原则。
此外，《条例》把宗教信仰者作为被区分出来的团体，将其构成“可疑分类”，这是对公民平等权的侵犯；《条例》中存在大量歧视性条款与不合比例原则的规定，是对宪法平等原则的侵犯。所有这些，都使《条例》缺乏法理依据，群众不认可，学术界有争议，难以真正成为“依法管理宗教”的法律依据。由于存在诸多法理上的问题，事实上《条例》出台后其本身导致的问题比它解决的实际问题还要多。
社会在发展，时代在改变，中国现在早已不是以前计划经济时代政府管理部门可以单纯依靠传统的行政管理手段进行管理的社会，法制观念深入人心，政府的管理必须合乎法律，必须符合人民群众的利益。如果继续使用旧的宗教管理模式管理宗教，不从根本上、战略上认识问题、考虑问题，不从指导思想上改变对宗教的定性与定位，不从法治建设入手，完善有关宗教的立法，就无法解决我国社会在转型时期制度安排、法治建设与社会发展、群众需求之间不平衡、政教关系模式与宗教管理体制不适应的矛盾。国家和宗教信仰群体如果没有就宗教管理的宗旨、方式达成共识，政教关系不可能和谐，政府宗教管理不可能有效。《条例》出台后，“非法宗教组织”家庭教会的数量比以前更多了，活动更活跃、更公开了，对此，《条例》的贯彻者、执行者拿不出任何有效的应对办法，《条例》再一次证明了传统宗教管理体制的无效性。

四、关于宗教特区

《福音时报》：目前我们国家还没有制定出《中华人民共和国宗教法》，还处于行政管理到法制规范的过渡时期，请问如何做到平稳过渡，实现从行政管理到依法管理这样一个转换？
刘澎：在宗教立法健全之前，政府应该与宗教团体、宗教信徒展开充分、广泛的协商和对话，建立一个过渡机制，求得在重大问题上双方认知最大限度的一致。如果既没有法律，又不协商对话，那么唯一的办法就是行政控制。如果行政控制达不到目的，效果不好，就不得不投入更多的力量，以高压手段加强行政控制，最后是恶性循环，直到矛盾激化，以某种形式总爆发，危及整个社会的利益，再由全社会为这样一个脱离实际的过时的政策付出高昂的代价。因此，对待宗教与宗教问题，根本办法是实行法治，法治健全之前是民主协商，否则就是对全社会、全民族利益的不负责，是政治上的自杀。
但另一方面，要实现从没有法律到设立法律，从行政控制转为法律规范，是一项浩大的系统工程，需要一个过程。在此期间各方力量围绕立法内容与形式的博弈必然要涉及到宗教方面积累的大量矛盾，涉及到建立新型政教关系模式、改革宗教管理体制等一系列重大问题，涉及到方方面面的利益调整；加之我国幅员辽阔、人口众多，东部沿海发达地区与西部贫困地区、内地与边疆少数民族地区不一样，经济社会发展不平衡，不同地区的宗教分布也不同，难度大、情况复杂。
因此，我们既不能“以不变应万变”，以种种借口拒绝改革、拖延改革，也不能试图毕其功于一役，搞一步到位。为了提高立法质量，最大限度地避免损失，正确的办法应该是本着科学的态度，分阶段、有计划的小步走，慎重行，由点到面，逐步推行。为此，我们可以借鉴我国在改革开放初期建立沿海经济特区的经验，在《宗教法》出台之前，试办“宗教特区”，作为积极探索解决宗教问题方案、改革宗教管理体制、实现宗教领域内从行政控制转为法治的的第一步。
所谓“宗教特区”并不是对宗教放任不管，让宗教享有特权，而是结合我国宗教分布的特点，选择五、六个有代表性的地、市级地区，进行宗教管理体制改革的试验，为宗教法的出台，探索宗教管理体制改革的经验。这些试点应包括沿海经济发达地区，中西部地区，边疆民族聚居地区等不同社会经济发展类型的地区，同时又包括主要宗教分布相对密集、影响较大的地区。试点的实际数目可以根据需要增加或减少。
   “宗教特区”在宗教管理体制改革与建立健全宗教法治体系方面的主要目标包括以下几个方面：
1、对宗教团体实行宗教组织备案。试行宗教组织备案制的目的是将试点地区所有宗教组织公开化、将其全部纳入政府公共管理视野，消除地下宗教组织存在的理由。备案的对象不分是否属于五大宗教、是否过去得到过政府承认。政府接受所有愿意备案的宗教组织的申请，对其宗教背景不做评价。备案的内容包括提交备案申请的宗教团体的组织、人事、财务、教务等各种基本信息。
   2、在试点地区实行宗教业务归口管理。取消试点地区政府原有的专门的宗教管理机构，将原有的宗教管理干部充实到公安、民政、外事、教育、卫生、城建、土地、旅游、文物、文化、出版、食品监督、司法等部门，加强试点地区政府处理宗教事务与相关问题的能力，对涉及到社会生活各个方面的宗教问题实行具体化对口管理，是什么问题就由政府各相关部门依照相关法律处理。政府不介入试点地区各宗教组织的内部事务，宗教组织内部的认识、财务、教务自理；宗教组织在宗教场所以外的活动按其内容类别分别由特区政府依照相关法律管理。对涉及抽象的不属于任何具体业务部门管理的宗教信仰自由权利的问题，按国家的法律和试点地区制定的《XX市/地区宗教法（试行草案）》处理；在试点地区宗教立法出台之前，可邀请有关各方通过协商对话，解决必须处理的紧迫问题。
   3、在试点地区试行地方宗教立法。成立试点地区宗教法起草小组，制定和修改《XX市/地区宗教法（试行草案）》，作为该地区的宗教管理依据和提交全国人大的宗教立法建议参考。试点地区宗教法起草小组应由当地人大牵头，由当地政府行政管理机关、人大、政法机关、宗教团体、学术界、社会知名人士、企业、社区居民等各界代表共同组成。
4、组建试点地区宗教行业协会。在试点地区内，由各种宗教在地/市、县/市、乡三级分别建立自己的宗教联合会，作为行业协会。宗教联合会应包括当地本宗教的各种教派、宗派，其成员资质应以是否为本宗教中的信仰团体为唯一标准，不考虑政治、法律、规模、财务、场所等其他因素。宗教联合会不是宗教组织，是为宗教团体服务的非盈利协调机构，任务是协调本地区本宗教内部、本宗教各团体之间、本宗教与其他宗教、非宗教团体、本宗教与政府之间的各项事务。宗教联合会的领导由参加该会的各组织代表选举产生，实行任期制，工作人员可从社会上招聘雇用合适的专业人员，所需经费由参加联合会的各宗教组织分担。
5、建立试点地区政教对话机制。在地/市、县/市、乡县成立“宗教问题联席会议”，由当地各宗教联合会代表与政府代表按对等原则共同组成，进行有关宗教问题的沟通、交流、对话。宗教方面的代表由宗教团体自己推选，如果某些宗教内部无法统一意见（如基督教，可由双方派出各自的代表共同担任）。联席会议是政教双方对话、交流、协商、沟通的平台，下设宗教联络办公室，该办公室为联络协调办事机构，仅为落实宗教团体与政府沟通交流做技术性、事务性服务，无任何权限，不具有任何管理能力。
6、建立试点地区宗教组织进入社会服务领域的准入机制。鼓励宗教组织利用自身资源与优势开展社会服务，发展慈善事业。宗教团体可以自己的名义开办各种公益慈善服务机构（需向政府民政部门注册登记）；宗教团体创办的服务行业可享有免税资格，其所建立的慈善公益机构可接受海内外慈善捐赠；宗教慈善机构可享有与其他非宗教慈善机构在社会上开展公益活动的同等权益。
改革宗教管理体制，把对宗教的管理从依靠行政机关的行政控制转为依靠法治涉及许多人的利益，改革难度很大。但没有这个转变，不搞这个改革，宗教方面的问题就无从解决。改革是大势所趋，政教分离是历史的必然。建立宗教特区，改变现有的宗教管理体制只是时机问题。但时机不可能坐等，必须积极准备，创造条件，大胆探索。中国改革开放已经三十年了，改革的理念，法治的理念，深入人心。依法治国，依法管理宗教，客观上也要求必须改革宗教管理体制。建立宗教特区是以改革精神进行的大胆尝试的第一步，也是一个需要全民参与的曲折的磨合过程。无论试办宗教特区的结果如何，对探索贯彻落实党的宗教信仰自由政策，妥善处理中国的宗教问题，都具有深远的意义。

(2010-6-4)